|
Реферат: Социальная политика в МосквеРеферат: Социальная политика в МосквеСодержаниеВВЕДЕНИЕ Данная работа посвящена проблемам совершенствования стратегии проведения социальной политики в Москве с учетом опыта других регионов РФ. На основе проведенного авторами анализа можно сделать вывод о том, что с точки зрения национально-культурных традиций России, включая: сформировавшуюся за последние десятилетия модель патерналистских отношений между государством и человеком - все это не дает возможности в обозримом будущем ставить в качестве практической задачи переход к либеральной экономической модели функционирования социального комплекса. Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика, соответствующая модели социально-ориентированной экономики. Вместе с тем, поскольку последняя, как показывает анализ тенденций мирового развития последних полутора-двух десятилетий, становление этой модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок для перехода к либеральной модели функционирования социального комплекса. Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной, пропагандистской формах, в то время как практические действия системы государственного управления должны быть нацелены на формирование социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным" требованиям к нему. Анализ ситуации в социальном комплексе с учетом регионального опыта РФ позволяет авторам сформулировать определенные приоритетные направления государственной политики в Москве, которая позволила бы преодолеть значительную часть тех проблем, с которыми сталкиваются ныне как учреждения социального комплекса, так и население, пользующееся его услугами. 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 1.1. Исходные предпосылки формирования социальной политики Особенностью российских реформ, как в целом, так и в социальной сфере, проводимых начиная с 1992 г., в течение достаточно длительного периода времени являлось отсутствие ясно выраженных целевых ориентиров осуществления проводимых преобразований. Только в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства" от 24.02.94г. появилось достаточно четкая формулировка общей долгосрочной цели социально-экономического развития страны - сделать Россию процветающей страной, в которой живут свободные люди, гордые своей древней историей и смело смотрящие в будущее; страной, в которой власть основана на праве и не подавляет гражданина; страной с эффективной экономикой, сочетающей национальные особенности и мировые достижения. В последующих президентских посланиях (1995 г. и 1996 г.) и правительственных программах (1993 г., 1995 г.) приводились также конкретные формулировки задач, подлежавших решению в соответствующие периоды времени. В соответствии с общей теорией анализа и формирования целей социально-экономических систем на основе всей совокупности этих формулировок может быть реконструирована система (дерево) целей развития российской экономики, включая ее социальный комплекс, на переходный период с точки зрения высших органов государственной власти и управления. Как показано в упомянутой работе, общая цель развития любой социально-экономической системы включает четыре основных блока (подцели): - удовлетворение потребностей участников системы; - совершенствование отношений между участниками и их группами; - создание потенциала для будущего развития; - реализация внешних целей. В соответствии с этой структурой, приведенная выше общая долгосрочная цель развития России на переходный период конкретизируется следующими четырьмя подцелями: - высокое благосостояние граждан, доступность для большинства из них широкого круга благ, предоставляемых мировой цивилизацией, уверенность людей в завтрашнем дне на основе обладания собственностью, стабильность, безопасность и справедливость в обществе при высоком уровне социальных гарантий; - завершение формирования гражданского общества, правового демократического государства, гарантии самоопределения и равноправия народов, целостности России ; - процветание отечественной науки и культуры, сохранение природной среды, развитие лучших традиций народов нашей страны, нравственности и духовности; - упрочение экономических и политических позиций России в мировом сообществе. Степень общности этих целевых установок правительственной программы весьма высока, вследствие чего они могут и должны быть конкретизированы через систему задач в различных сферах функционирования экономики. Цели, характеризующие желаемое направление развития социальной сферы, включаются, как легко видеть, сразу в три из приведенных выше основных подцелей. Это связано с тем, что целевой аспект анализа социально-экономической системы и ее разделение на сферы жизнедеятельности не совпадают. Поэтому, исходя из целей данной работы, мы будем ориентироваться при характеристике целей социальной политики не столько на общую теорию формирования целей, сколько на содержание задач, которые ставятся в официальных материалах перед социальным комплексом. В соответствии со сформулированных подходом, принципиальные положения, характеризующие общую направленность социальной политики в нашей стране, можно найти в материалах к утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.97 N 222 Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов. Программа исходит из того, что в современной экономической ситуации необходимо существенное повышение эффективности социальной политики, концентрация усилий государственных органов на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, которые обеспечивали бы более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов, направляемых в социальную сферу. Для этого, очевидно, необходимо переориентировать социальную политику на активизацию факторов, стимулирующих производительный, высокоэффективный труд людей, чтобы на базе его результатов повысить материальное благосостояние и улучшить условия их жизни. Исходя из этого в качестве стратегических целей социальной политики государства устанавливаются следующие: - достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей; - обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; - гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; - нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан в трудоспособном возрасте; - существенное улучшение социальной инфраструктуры. Анализируя приведенные стратегические цели, нельзя не обратить внимание на то, что они: 1) выходят далеко за рамки собственно социально-культурного комплекса; 2) затрагивают не вполне управляемую со стороны государства демографическую сферу; 3) включают одновременно как собственно цели, так и средства для их достижения. Давая в целом представление о том, чего именно хочет добиться государство в социальной сфере, эти формулировки нуждаются, безусловно, в значительном уточнении и корректировке, для того, чтобы на их основе могла строиться последовательная и непротиворечивая социальная политика. Кроме того, не следует забывать и о том, что на социальные процессы воздействуют не только государство, но и действия предпринимателей, общественных организаций и т.п., цели и интересы которых отнюдь не автоматически совпадают с целями государственных институтов. Поэтому, для того, чтобы провозглашаемые цели государственной социальной политики были не только привлекательными, но и осуществимыми на практике, в их систему необходимо включать и цель обеспечения взаимодействия государства с иными субъектами социально-экономической деятельности в обществе. Иными словами, приведенные стратегические цели, кроме отмеченных выше недостатков. обладают и еще одним - неполнотой, вследствие чего во многом являются простой декларацией. Все сказанное относится и к совокупности более конкретных задач, которые раскрывают в рассматриваемой Программе содержание стратегических целей. К ним относятся следующие : - "восстановить роль доходов от трудовой деятельности, как основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула трудовой активности работника; - обеспечить более справедливое распределение доходов на основе совершенствования системы индивидуального налогообложения доходов и собственности граждан; - стимулировать использование доходов от трудовой и предпринимательской деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности - улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание, получение образования; - обеспечить взвешенность в политике занятости с тем, чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой, - не препятствовать высвобождению излишней численности персонала в связи со структурной перестройкой экономики; - усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительского принципа назначения пособий; - создать полноценные условия жизнедеятельности семьи, женщин, улучшить условия жизнеобеспечения детей; - повысить роль социального страхования как важнейшего механизма защиты граждан при утрате заработка в случаях безработицы, старости, болезни, других социальных и профессиональных рисков; - обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и социальных программ, гарантировать всем гражданам доступность медицинской помощи, социального обслуживания, образования, культуры и отдыха". Существенная противоречивость задач из приведенного перечня - прямое следствие указанных выше недостатков исходных стратегических целей, неопределенности, сохраняющейся в ответе на ключевой вопрос: ориентируется ли социальная политика государства на либеральную модель экономики, где вложения в человеческий капитал являются частными инвестициями, либо же на модель социально-ориентированной экономики, где весомая часть упомянутых вложений осуществляется государственными институтами за счет существенного перераспределения доходов через налогово-бюджетный механизм? Нетрудно убедиться, что официальные декларации, близкие по смыслу к провозглашению модели социально-ориентированной экономики, резко расходятся с практикой функционирования социально-культурного комплекса, где де- факто осуществляется модель либеральной экономики. Таким образом, на федеральном уровне на деле отсутствует последовательная целевая ориентация осуществляемых мер в социальной сфере. Это означает, что для достижения заметных результатов в улучшении жизни людей существует лишь один реальный уровень управления - уровень субъектов Российской Федерации, как звеньев государственного устройства, наиболее приближенных к населению. Именно они способны, в соответствии с Конституцией РФ, проводить на деле сильную и активную социальную политику, которая базировалась бы на системе ясных и непротиворечивых целей, учитывающих многообразие интересов субъектов социально-экономической деятельности и конкретных условий проведения реформ. Приоритетные направления региональной политики в социальной сфере. С нашей точки зрения, национально-культурные традиции России, включая сформировавшуюся за последние десятилетия модель патерналистских отношений между государством и человеком, не дает возможности в обозримом будущем ставить в качестве практической задачи переход к либеральной экономической модели функционирования социального комплекса. Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика, соответствующая модели социально-ориентированной экономики. Вместе с тем, поскольку последняя, как показывают тенденции мирового развития последних полутора-двух десятилетий, не выдерживает "экономического соревнования" с либеральной моделью, становление этой модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок для перехода к либеральной модели функционирования социального комплекса. Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной, пропагандистской форме, в то время как практические действия системы государственного управления должны быть нацелены на формирование социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным" требованиям к нему. Анализ ситуации в социальном комплексе РФ позволяет сформулировать следующие приоритетные направления государственной политики, которая позволила бы преодолеть значительную часть тех проблем, с которыми сталкиваются ныне и учреждения социального комплекса, и население, пользующееся его услугами для роста своего человеческого капитала. 1. Стабилизация государственного финансирования Бюджетное финансирование организаций социально-культурного комплекса остается определяющим фактором выполнения последними своих социальных функций, особенно в условиях переходного периода. Как показано в работе, необходимость обеспечения устойчивости финансирования социально-культурного комплекса со стороны бюджетов всех уровней является прямым следствием невозможности прямого финансирования вложений в человеческий капитал со стороны населения из-за недостаточного уровня доходов большинства граждан. Существуют различные подходы к решению этой задачи: 1) установление минимальной доли расходов федерального и местных бюджетов, выделяемых на здравоохранение, образование и культуру; 2) введение целевых налогов на финансирование здравоохранения, образования, культуры; или установление в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенных долей налоговых поступлений, которые целевым образом направляются на финансирование здравоохранения, образования, культуры; 3) установление минимальных нормативов расходов государства на здравоохранение, образование и культуру, исчисленные либо в денежном выражении на душу населения, либо как доли ВВП в целом на соответствующие сферы; 4) расширение перечня тех видов затрат в области здравоохранения, образования, культуры, которые включаются в понятие "защищенные статьи бюджета" - расходные статьи, финансируемые в первую очередь; сейчас к ним относятся расходы на заработную плату, отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду заработной платы, и расходы на питание пациентов в больницах. Первый способ имеет наименьшие шансы практической реализации. Такие попытки уже делались, когда в "Основах законодательства о культуре" (1992г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ более реалистичен. В некоторых регионах уже были введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Установление специальных налогов или целевое направление на финансирование здравоохранения, образования, культуры определенных долей налоговых поступлений было бы наилучшим механизмом реализации гарантий стабильности бюджетного финансирования этих отраслей. Однако следует признать, что при существующем очень высоком уровне налогообложения вводить дополнительные налоги довольно сложно. Целевые налоги на финансирование здравоохранения, образования, культуры можно ввести лишь при условии соответствующего сокращения других налоговых ставок. Именно так в 1993 г. были введены обязательные платежи работодателей на медицинское страхование работающих. Эти платежи, в размере 3,6% от фонда заработной платы, были установлены за счет уменьшения на ту же величину размера обязательных отчислений в пенсионный фонд. При этом общий размер обязательных отчислений работодателей в фонды социального страхования не изменился. Однако ввести федеральные целевые налоги для финансирования образования и культуры будет неизмеримо сложнее. Следующий возможный способ стабилизации финансирования социально-культурной сферы - введение нормативов минимума расходов государства на здравоохранение, образование и культуру - рассматривался в правительстве. В Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". В Программе Правительства РФ на 1995-1997 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления регионам федеральной помощи в 1996-1997 гг. названо "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов." Государственные социальные финансовые стандарты, регламентирующие минимальный уровень затрат на здравоохранение, образование, культуру, могут формироваться исходя из различных методических подходов. Первый подход основывается на определении подушевого минимального объема затрат государства, обеспечивающего покрытие минимального социального стандарта потребления социально-культурных услуг населением, установленного государством. Второй подход базируется на нормировании постатейных затрат на содержание учреждений социально-культурного комплекса. 1.2. Тенденции развития отраслей социальной сферы в Москве За последние четыре года расходы из государственного бюджета на социально-культурную сферу сократились в сопоставимом выражении более чем на 40%. В ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения сложившейся в дореформенный период системы социально-культурного обслуживания населения. В этой связи необходимо пересмотреть обязательства государства по предоставлению населению услуг социально-культурного комплекса на бесплатной или льготной основе, сократив их перечень и сбалансировав с имеющимися возможностями для обеспечения должного уровня их качества. Для современного бюджетного процесса в стране характерно отсутствие системного анализа эффективности использования выделяемых государством средств со стороны органов государственной власти. Решения о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на здравоохранение, культуру, образование слабо контролируются и распределяются в соответствии со сложившимися ранее пропорциями. Все это обуславливает относительно нужную эффективность бюджетной политики в социально-культурной сфере. Произошедшие преобразования в организации бюджетного процесса в Москве были направлены на сохранение стабильности и преемственности в управлении народнохозяйственным комплексом города, включая прежде всего его социально-культурн |
